Botschaft zur Genehmigung der Anpassung der Ressourcen des Internationalen Währungsfonds im Rahmen der 16. Allgemeinen Quotenüberprüfung

Botschaft zur Genehmigung der Anpassung der Ressourcen des Internationalen Währungsfonds im Rahmen der 16. Allgemeinen Quotenüberprüfung

vom 31. Mai 2024

Sehr geehrter Herr Nationalratspräsident Sehr geehrte Frau Ständeratspräsidentin Sehr geehrte Damen und Herren

Mit dieser Botschaft unterbreiten wir Ihnen, mit dem Antrag auf Zustimmung, den Entwurf des Bundesbeschlusses über die Genehmigung der Anpassung der Ressourcen des Internationalen Währungsfonds im Rahmen der 16. Allgemeinen Quotenüberprüfung ¹ . Wir versichern Sie, sehr geehrter Herr Nationalratspräsident, sehr geehrte Frau Ständeratspräsidentin, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

Übersicht

Mit der vorliegenden Botschaft wird die Genehmigung der Anpassung der Beiträge der Schweiz an die Mittel des Internationalen Währungsfonds (IWF) beantragt. Es geht dabei um eine Umschichtung der Beiträge infolge der im Dezember 2023 vom IWF-Gouverneursrat beschlossenen 16. Allgemeinen Quotenüberprüfung (General Review of Quotas, GRQ).

Ausgangslage

Rund alle 5 Jahre überprüft der IWF die Höhe und Verteilung der Quoten seiner Mitglieder sowie die Summe der ihm insgesamt zur Verfügung stehenden Mittel. Die Mittel des IWF stammen einerseits aus den durch alle Mitgliedsländer über die sogenannten Quoten bereitgestellten Ressourcen (ordentliche Mittel) und andererseits aus den durch einen Teil der Länder über die Neuen Kreditvereinbarungen (NKV) und über bilaterale Kreditvereinbarungen (BKV) freiwillig bereitgestellten Beiträgen (ausserordentliche Mittel).

Am 15. Dezember 2023 beschloss der IWF-Gouverneursrat die Resolution 79-1 zur Umsetzung der 16. GRQ. Die Mitgliedsländer sind nun angehalten, einem Paket von Massnahmen zuzustimmen. Mit der Botschaft beantragt der Bundesrat dem Parlament die Genehmigung der im Paket enthaltenen Anpassung der Beiträge der Schweiz an die IWF-Mittel.

Inhalt der Vorlage

Die Resolution 79-1 zur Umsetzung der 16. GRQ sieht vor, die Quoten der IWF-Mitglieder proportional (also ohne Veränderung der relativen Länderanteile und damit auch ohne Veränderung der Stimmgewichte der IWF-Mitgliedsländer) um 50 Prozent zu erhöhen. Mit dieser Erhöhung wird sichergestellt, dass alle Mitglieder zur langfristigen Finanzierung des IWF beisteuern. Eine solide Eigenfinanzierung trägt dazu bei, dass der IWF seinen Auftrag, das Währungs- und Finanzsystem zu stabilisieren, auch in Zukunft effektiv und glaubwürdig wahrnehmen kann.

Der Gesamtumfang der für die IWF-Kreditvergabe einsetzbaren Mittel soll mit der 16. GRQ beibehalten werden. Deshalb sind mit dem Inkrafttreten der Quotenerhöhung die dem IWF über die NKV und die BKV zur Verfügung gestellten ausserordentlichen Mittel im selben Umfang zu reduzieren. Für den Übergang bis zum Inkrafttreten der 16. GRQ wurden Massnahmen beschlossen, mit denen sichergestellt wird, dass die ausserordentlichen IWF-Mittel erst dann reduziert werden, wenn die Quotenerhöhung in Kraft getreten ist.

Mit der Umsetzung der 16. GRQ werden die dem IWF von der Schweiz zur Verfügung gestellten Mittel wie folgt umgeschichtet: Die Schweizer Quote steigt von 5771 auf 8657 Millionen Sonderziehungsrechte (SZR; umgerechnet CHF 10 330 Mio.), die Beteiligung an den NKV sinkt von 11 081 auf 9276 Millionen SZR (CHF 11 069 Mio.) und die BKV der Schweiz von 3662 Millionen Franken läuft aus. Insgesamt nehmen die Schweizer Beiträge somit um ungefähr 10 Prozent ab, und zwar von rund 23 800 Millionen auf rund 21 400 Millionen Franken.

Die Quotenerhöhung und die Reduktion des Beitrags an die NKV sind durch das Parlament zu bewilligen. Diese Genehmigung ist Gegenstand der vorliegenden Botschaft. Die weiteren notwendigen Entscheide zur Umschichtung der Schweizer Beiträge an die IWF-Mittel im Rahmen der 16. GRQ - die Beendigung der BKV sowie die allfällige Verlängerung von BKV und NKV - liegen in der Kompetenz des Bundesrates.

Die Beiträge der Schweiz an die IWF-Mittel werden von der Schweizerischen Nationalbank (SNB) entrichtet. Der Bund leistet für die Forderungen der SNB gegenüber dem IWF, die auf die Erbringung der Schweizer Quote und auf die Beteiligung der Schweiz an den NKV zurückzuführen sind, keine Garantie, sodass durch die Anpassung dieser Beiträge weder zusätzliche finanzielle Verpflichtungen für den Bund erwachsen noch bestehende Verpflichtungen wegfallen. Die von der SNB gewährte BKV hingegen wird vom Bund garantiert, sodass mit deren Beendigung die Garantieleistung des Bundes wegfällt.

Botschaft

¹ BBl 2024 1285

Ausgangslage

Handlungsbedarf und Ziele

Der Zweck des 1944 gegründeten Internationalen Währungsfonds (IWF) besteht darin, die Stabilität des internationalen Währungs- und Finanzsystems zu gewährleisten. Die Schweiz ist seit 1992 Mitglied des IWF und der Weltbankgruppe (WBG), der Institutionen von Bretton Woods (BWI). Die Schweiz leitet beim IWF eine Stimmrechtsgruppe und ist - jeweils abwechselnd mit Polen - mit einem Sitz im Exekutivrat vertreten. Bei der Wahrnehmung der IWF-Mitgliedschaft arbeitet der Bundesrat bzw. das Eidgenössische Finanzdepartement (EFD) als federführendes Departement eng und im Einvernehmen mit der Schweizerischen Nationalbank (SNB) zusammen.

Damit der IWF seinen Auftrag wirksam erfüllen kann, muss er sich auch an massgebliche Entwicklungen im globalen Währungs- und Finanzsystem sowie der Weltwirtschaft anpassen können. Dazu gehört, dass er in der Regel alle fünf Jahre in einer Allgemeinen Quotenüberprüfung (General Review of Quotas, GRQ) seine Finanzierung und Gouvernanz überprüft und bei Bedarf anpasst. Kernstück sind dabei die sogenannten Quoten, welche die reguläre Finanzierungsquelle des IWF darstellen und anhand derer sich die Beteiligung der einzelnen Mitglieder bestimmt.

Die Quoten richten sich nach wirtschaftlichen und finanziellen Grössen, welche den Stellenwert der IWF-Mitglieder im internationalen Finanz- und Währungssystem widerspiegeln. Sie dienen zur Bemessung der Stimmgewichte und der Beiträge der Länder an die ordentlichen finanziellen Ressourcen des IWF. In den GRQ werden neben dem Umfang der Quoten auch deren Verteilung , die Formel zu deren Berechnung und die Höhe der gesamten IWF-Mittel überprüft.

Die 16. GRQ einschliesslich der Finanzierungsweise des IWF sowie die Beiträge der Schweiz werden unter Ziffer 2 erläutert.

Der Bundesrat beantragt mit der vorliegenden Botschaft dem Parlament, die von den IWF-Gouverneuren am 15. Dezember 2023 in der Resolution 79-1 vorgeschlagene Umsetzung der 16. GRQ zu genehmigen. Erst mit der Zustimmung durch mindestens 85 Prozent der Stimmen der IWF-Mitglieder können die entsprechenden Anpassungen an den Quoten und ausserordentlichen Mitteln vorgenommen werden.

Verhältnis zur Legislatur- und zur Finanzplanung sowie zu Strategien des Bundesrates

Über die Inhalte des Entscheids zur 16. GRQ bestand erst Ende 2023 Klarheit. Seine Implikationen für die Schweiz, einschliesslich eines allfälligen rechtlichen Anpassungsbedarfs, blieben entsprechend lange unklar. Die 15. GRQ im Jahre 2020 beispielsweise hatte keine Folgen für die Schweiz. Aus diesen Gründen wurde das Geschäft nicht in der Botschaft vom 24. Januar 2024 ² zur Legislaturplanung 2023-2027 berücksichtigt.

Die aktive Teilnahme der Schweiz ist für ihr internationales Engagement im Finanzbereich bedeutsam, weshalb ein klares Eigeninteresse an der Umsetzung der 16. GRQ besteht. Finanziell haben die Anpassungen nur geringfügige Auswirkungen. Die Schweizer Beiträge an die IWF-Mittel nehmen insgesamt leicht ab.

² BBl 2024 525

Grundzüge der Vorlage

Inhalt der Resolution

Im Rahmen der 16. GRQ einigten sich die IWF-Mitglieder Ende 2023 darauf, die regulären IWF-Mittel aus den Quoten um 50 Prozent zu erhöhen. Mit der Erhöhung der ordentlichen Quotenmittel - also der Kapitaleinlagen der IWF-Mitgliedsländer - wird sichergestellt, dass sämtliche Mitglieder zur langfristigen Finanzierung des IWF beisteuern und der Fonds als quotenbasierte Institution gestärkt wird. Eine solide Eigenfinanzierung trägt dazu bei, dass der IWF seinen Grundauftrag, für Stabilität im internationalen Währungs- und Finanzsystem zu sorgen, effektiv und glaubwürdig wahrnehmen kann.

Gleichzeitig beschlossen die IWF-Mitglieder im Rahmen der 16. GRQ, den Gesamtumfang der IWF-Kreditvergabekapazität beizubehalten. ³ Mit dem Inkrafttreten der Quotenerhöhung sind deshalb die dem IWF von massgeblichen Mitgliedern freiwillig zur Verfügung gestellten ausserordentlichen Mittel im selben Umfang zu reduzieren (vgl. Schema 1).

Die allgemeinen Mittel des IWF von derzeit rund 983 Milliarden Sonderziehungsrechten (SZR, umgerechnet USD 1294 Mrd.) setzen sich zusammen aus den ordentlichen Quotenmitteln (rund SZR 477 Mrd. oder USD 628 Mrd.) sowie den beiden Sicherungsnetzen des IWF, den Neuen Kreditvereinbarungen (NKV ⁴ ; rund SZR 364 Mrd. oder USD 479 Mrd.) und den bilateralen Kreditvereinbarungen (BKV ⁵ ; rund SZR 142 Mrd. oder USD 187 Mrd.). Die NKV und BKV dienen als zweite bzw. dritte Verteidigungslinie für ausserordentliche Gefährdungen des internationalen Finanz- und Währungssystems. Die ausserordentlichen Mittel aus NKV und BKV werden von massgeblichen Gläubigerländern freiwillig zur Verfügung gestellt. ⁶

Schema 1

Finanzierung des IWF (Mrd. SZR)

[Bild bitte in Originalquelle ansehen]

Quelle: SIF; 1 SZR = CHF 1.1933 (per 31.03.2024)

Die Erhöhung der Quoten um 50 Prozent kommt allen IWF-Mitgliedern im Verhältnis zu ihrer jeweiligen Quote zugute. Die relativen Anteile der Mitglieder und damit auch deren jeweilige Stimmgewichte bleiben also unverändert. Auf eine Anpassung der relativen Quoten wie auch der Quotenberechnung konnten sich die IWF-Mitglieder im Zuge der 16. GRQ nicht einigen. Stattdessen wurde beschlossen, als Teil der nächsten, 17. GRQ bis Mitte 2025 neue Vorschläge, insbesondere auch Anpassungen an der Berechnungsformel der Quoten, vom IWF ausarbeiten zu lassen.

Zum Erhalt der Kreditvergabekapazität ⁷ sollen mit der Quotenerhöhung (i) die BKV im Umfang von rund 190 Milliarden US-Dollar auslaufen und (ii) die NKV um rund 15 Prozent der Quoten auf rund 400 Milliarden US-Dollar reduziert werden (NKV-Reduktion, engl. NAB-Rollback ). Die Finanzierung des IWF verlagert sich somit von geliehenen (BKV, NKV) zurück zu regulären Mitteln (Quoten).

Für den Übergang bis zum Inkrafttreten der im Rahmen der 16. GRQ beschlossenen Quotenerhöhung hat der IWF-Exekutivrat in Einvernehmen mit den Gläubigern der NKV und BKV zudem absichernde Massnahmen vorgesehen: Durch die Verlängerung der NKV und abermalige Erneuerung der BKV soll der Gesamtumfang der allgemeinen IWF-Mittel von rund 1300 Milliarden US-Dollar auch bei einer verzögerten Zustimmung gewährleistet bleiben.

IWF-Quoten, Quotenformel und Quotenanpassung

IWF-Quoten haben drei Funktionen: Sie dienen zur Bestimmung (i) der Stimmgewichte beim IWF, (ii) der Kapitalbeiträge der Mitglieder an die ordentlichen Mittel des IWF und (iii) der Höhe des möglichen Kreditbezugs der IWF-Mitgliedsländer. Zudem werden den Mitgliedern Sonderziehungsrechte gemäss ihrer Quote zugeteilt.

Die Quoten werden gemäss einer Formel als gewichteter Durchschnitt von wirtschaftlichen und finanziellen Kerngrössen berechnet, die den Stellenwert eines Landes im internationalen Finanz- und Währungssystem widerspiegeln. Dafür werden das Bruttoinlandprodukt (50 %), ein Mass für die wirtschaftliche Offenheit (Exporte und Importe; 30 %), ein Mass für die Variabilität des Handels (15 %) sowie die Höhe der Währungsreserven (5 %) verwendet. Dazu kommen kleinere statistische Anpassungen sowie Mindestwerte, welche kleineren und ärmeren Ländern eine Mindestquote garantieren.

Die Mitgliedsländer streben in der Regel eine möglichst hohe absolute und relative Quote an. Daher ist es schwierig, sich auf eine Anpassung der Formel oder eine Umverteilung der Quoten und damit auf eine Veränderung der Stimmgewichte zu einigen. Mangels Konsens über eine mögliche Umverteilung der relativen Anteile sollen im Rahmen der 16. GRQ die Quoten proportional erhöht werden.

Eine Anpassung der Quoten bedeutet jeweils auch eine Anpassung der Mitwirkung der Schweiz am IWF und bedarf deshalb der Genehmigung durch das Parlament.

Neue Kreditvereinbarungen des IWF und deren Anpassung

Mit den NKV stellen die Vertragsländer bzw. ihre Zentralbanken dem IWF Devisen im Umfang von bis zu 364 Milliarden Sonderziehungsrechten oder 480 Milliarden US-Dollar zur Finanzierung seiner Stützungsmassnahmen zur Verfügung (vgl. Anhang 1). Über die NKV kann der IWF Kredite vergeben, wenn seine Mittel ergänzt werden müssen, um eine Beeinträchtigung des internationalen Währungssystems abzuwenden oder zu bewältigen. Für eine Aktivierung der NKV bedarf es der Zustimmung von Teilnehmern, die für mindestens 85 Prozent der Kreditzusagen stehen, sowie der Zustimmung des IWF-Exekutivrats. Im Zeitraum von April 2011 bis Februar 2016 wurden die NKV zehn Mal für einen Zeitraum von sechs Monaten aktiviert, zuletzt im Februar 2016. Seither wurden die NKV nicht mehr aktiviert.

Die NKV-Teilnehmer und der IWF-Exekutivrat stimmten der Reduktion der NKV im Zuge der 16. GRQ im Januar 2024 im Grundsatz zu. Dieser Entscheid ist in etlichen Ländern, darunter die Schweiz, gemäss internen Verfahren noch zu genehmigen.

Die NKV sind alle fünf Jahre zu verlängern, wobei die geltende NKV-Periode bis Ende 2025 läuft und bereits per Ende 2024 zu verlängern ist. Die reine Verlängerung der NKV liegt in der Kompetenz des Bundesrates, im Einvernehmen mit der SNB. Eine materielle Anpassung der Bedingungen wie die oben erwähnte Reduktion erfordert hingegen einen Parlamentsbeschluss. Dem Parlament wird deshalb mit der vorliegenden Botschaft als Teil des Gesamtpakets auch die im Rahmen der 16. GRQ beschlossene Anpassung der NKV zur Genehmigung unterbreitet.

Bilaterale Kreditlinien an den IWF und deren Anpassung

Die BKV dienen nach den Quoten und den NKV als dritte Verteidigungslinie. Per 30. April 2023 beliefen sich die Zusagen von 42 bilateralen Gläubigerländern im Rahmen dieser BKV auf ein Gesamtvolumen von rund 140 Milliarden Sonderziehungsrechten (vgl. Anhang 2). Die Aktivierung der BKV ist nur dann möglich, wenn die anderweitig für Finanzierungen verfügbaren Mittel des IWF den Schwellenwert von 100 Milliarden Sonderziehungsrechten unterschreiten und die NKV entweder bereits aktiviert wurden oder keine nicht gebundenen NKV-Mittel zur Verfügung stehen. Für eine Aktivierung der BKV bedarf es der Zustimmung von bilateralen Gläubigern, die für 85 Prozent der gesamten Kreditzusagen stehen. Zurzeit sind die BKV nicht aktiviert.

Die geltenden BKV laufen noch bis Ende 2024. Sie sollen bis zum Zeitpunkt der im Rahmen der 16. GRQ beschlossenen Quoten- und NKV-Anpassung verlängert und anschliessend aufgehoben werden.

Inkrafttreten

Damit die in der Resolution 79-1 zur Umsetzung der 16. GRQ vorgeschlagene Quotenerhöhung in Kraft treten kann, müssen folgende Voraussetzungen erfüllt sein:

i.

IWF-Mitglieder, welche insgesamt mindestens 85 Prozent der Quoten ausmachen, haben der Erhöhung ihrer Quote schriftlich zugestimmt.

ii.

NKV-Teilnehmer, welche insgesamt mindestens 85 Prozent der Anteile ausmachen, haben Zusagen für die Reduktion ihrer Beiträge an die NKV eingereicht.

Termin für die Notifikationen ist gemäss Resolutionstext der 15. November 2024, sofern der IWF-Exekutivrat die Frist nicht erstreckt. Die Einzahlung der Quote hat 35 Tage nach der Erfüllung der Voraussetzungen zu erfolgen.

³ Resolution 79-1 des Gouverneursrats des IWF vom 15. Dezember 2023 über die 16. Allgemeine Quotenüberprüfung des Internationalen Währungsfonds, vgl. Publikation des IWF mit Resolutionstext: www.imf.org/en/Publications/Policy-Papers/Issues/2023/12/18/Sixteenth-General-Review-of-Quotas-Report-to-the-Board-of-Governors-and-Proposed-Resolution-542596 .

⁴ Englisch: New Agreements to Borrow (NAB).

⁵ Englisch: Bilateral Borrowing Agreements (BBA).

⁶ Darüber hinaus kann der IWF für spezifische Kreditvergaben auf Fondsmittel zugreifen, welche nicht Teil der allgemeinen Mittel des IWF sind. Dazu gehören der Treuhandfonds für Armutsbekämpfung und Wachstum (PRGT) und der Treuhandfonds für Resilienz und Nachhaltigkeit (RST), an denen auch die Schweiz finanziell beteiligt ist. Die Schweiz leistet Beiträge in Form von Krediten an beide Treuhandfonds. Diese Kredite werden von der SNB mit Bundesgarantie gewährt. Auch finanziert der Bund Zinssubventionen des PRGT.

⁷ Die für die IWF-Kreditvergabe insgesamt einsetzbaren Mittel betragen derzeit rund USD 921 Mrd., was den Gesamtressourcen nach Berücksichtigung der Liquiditätsreserven entspricht.

Beteiligung der Schweiz

Die in der Resolution 79-1 des IWF-Gouverneursrats vom 15. Dezember 2023 vorgesehene Anpassung der Quoten hat die in der Folge beschriebenen Auswirkungen auf die Beteiligung der Schweiz, welche auch in Schema 2 dargestellt sind.

Höhe der Beteiligung (Quoten, NKV, BKV)

Die gegenwärtige Quote der Schweiz beträgt 5771 Millionen Sonderziehungsrechte (rund CHF 6887 Mio.), was einem Anteil von 1,21 Prozent der Quotensumme entspricht. Die Quote der Schweiz wird gestützt auf das

Bundesgesetz

vom 4. Oktober 1991 ⁸

über die Mitwirkung der Schweiz an den Institutionen von Bretton Woods

von der SNB ohne Garantie des Bundes bereitgestellt. Mit der Quotenerhöhung um 50 Prozent steigt die Beteiligung der Schweiz um 2886 Millionen Sonderziehungsrechte auf 8657 Millionen Sonderziehungsrechte (rund CHF 10 330 Mio.). Der Anteil am Total verändert sich mit dem proportionalen Anstieg nicht.

Schema 2

Finanzierung des IWF durch die Schweiz

[Bild bitte in Originalquelle ansehen]

Quelle: SIF; 1 SZR = CHF 1.1933 (per 31.03.2024)

Zu den NKV tragen die meisten teilnehmenden Länder in etwa im Umfang ihrer Quotenanteile bei (vgl. Anhang 1). Ausnahmen sind Japan (18 %), China (9 %) oder auch die Schweiz (3 %). Gestützt auf den Bundesbeschluss vom 10. September 2020 ⁹ über die Genehmigung des Beitritts der Schweiz zu den geänderten Neuen Kreditvereinbarungen des Internationalen Währungsfonds nimmt die SNB für die Schweiz an den NKV teil. Die NKV-Kredite der SNB werden ohne Garantie des Bundes gewährt. Mit der im Rahmen der 16. GRQ beschlossenen Quotenerhöhung sinkt die Beteiligung der Schweiz an den NKV von 11 081 Millionen auf 9276 Millionen Sonderziehungsrechte (von CHF 13,2 Mrd. auf CHF 11,1 Mrd.) 1⁰ . Ferner steht die nächste reguläre Verlängerung der NKV per 1. Januar 2026 an, sofern sie bis 31. Dezember 2024 von den Mitgliedern beschlossen wird. Diese beschloss der Bundesrat am 31. Mai 2024 unter dem Vorbehalt, dass es am NKV-Vertragswerk keine weitere Anpassung gibt.

Über die BKV trägt die Schweiz gegenwärtig 3069 Millionen Sonderziehungsrechte (CHF 3662 Mio.) zur dritten Verteidigungslinie des IWF bei, was einem Anteil von ungefähr 2,2 Prozent aller Beiträge entspricht (vgl. Anhang 2). Das Darlehen der Schweiz wird gestützt auf das Währungshilfegesetz vom 19. März 2004 1¹ von der SNB mit einer Garantie des Bundes gewährt. Die BKV fallen mit dem Inkrafttreten der 16. GRQ gänzlich weg. Die geltenden BKV laufen zudem Ende 2024 aus. Eine Erneuerung der BKV liegt in der Kompetenz des Bundesrates. Um diese Mittel bei Bedarf auch während der Übergangsfrist bis zum Inkrafttreten der 16. GRQ bereitstellen zu können, beschloss der Bundesrat am 31. Mai 2024, die BKV für den Zeitraum vom 1. Januar 2025 bis zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der 16. GRQ bzw. für höchstens drei weitere Jahre zu erneuern.

Der maximale Beitrag der Schweiz an die allgemeinen IWF-Mittel sinkt mit dem Inkrafttreten der 16. GRQ somit von rund 19 920 Millionen Sonderziehungsrechten auf rund 17 933 Millionen Sonderziehungsrechte. Dies liegt daran, dass die Schweiz mit 3,1 Prozent einen vergleichsweise hohen Anteil zu den NKV-Mitteln beisteuert und sich die Senkung der NKV deshalb stärker auf den Beitrag der Schweiz auswirkt als die proportionale Erhöhung der Quotenmittel.

⁸ SR 979.1

⁹ SR 941.16

1⁰ Anpassung von Anhang 1 der NKV-Vereinbarung, in dem die Beiträge der NKV-Mitglieder festgehalten sind.

1¹ SR 941.13

Motivation für die Beteiligung

Die IWF-Mitgliedschaft eröffnet der Schweiz insbesondere auch mit dem Einsitz im Exekutivrat und im ministeriellen Steuerungsgremium wichtige Einfluss- und Gestaltungsmöglichkeiten. Die Schweiz als dynamische und global stark integrierte Volkswirtschaft mit eigener Währung und bedeutendem Finanzplatz hat ein grosses Interesse daran, dass der IWF seinen Auftrag effektiv wahrnehmen kann.

Die Mittelausstattung des IWF ist für ein effektives Engagement des Fonds im heutigen Umfeld nach dem Dafürhalten der IWF-Mitglieder grundsätzlich angemessen. Mit der Erhöhung der Quoten, also der ordentlichen Mittel des IWF, wird indes sichergestellt, dass sämtliche Mitglieder zur langfristigen Finanzierung des IWF beisteuern und der Fonds als quotenbasierte Institution gestärkt wird. Eine solide Eigenfinanzierung trägt dazu bei, dass der IWF seinen Grundauftrag, das Währungs- und Finanzsystem zu stabilisieren, effektiv und glaubwürdig wahrnehmen kann.

Für die Schweiz ist ein angemessenes Stimmgewicht beim IWF von grosser Bedeutung. Im Rahmen der 16. GRQ gab es bezüglich der Anpassung der relativen Anteile insbesondere jener Länder, deren Präsenz im internationalen Finanzsystem sich in den letzten Jahrzehnten massgeblich verändert hat, keinen Kompromiss. Diese Diskussionen werden nun im Rahmen der 17. GRQ weitergeführt, die in den kommenden rund fünf Jahren abgeschlossen werden soll.

Ein Verzicht der Schweiz auf die Teilnahme an der im Rahmen der 16. GRQ beschlossenen Quotenerhöhung würde einer Abkehr von einer für sie zentralen multilateralen Kooperation gleichkommen. Der deutliche Rückgang ihres Anteils an der Quotensumme und ihres Stimmgewichts im Vergleich zu den anderen Ländern würde die internationale Position der Schweiz schwächen und u. a. ihre Leitungsrolle in der Stimmrechtsgruppe infrage stellen. Ein Verzicht auf eine Umsetzung der 16. GRQ brächte keine erkennbaren Vorteile mit sich und wäre daher sowohl im In- als auch im Ausland schwer nachvollziehbar.

Entscheid über die 16. GRQ und Übersicht

Für die Umsetzung der 16. GRQ gemäss Resolution 79-1 des Gouverneursrats des IWF vom 15. Dezember 2023 in der Schweiz sind folgende Beschlüsse notwendig:

-

Bundesbeschluss über die Genehmigung der Kapitalerhöhung des IWF (Quoten) und Ermächtigung des Bundesrates, die Zustimmung zur Quotenerhöhung zu notifizieren;

-

Bundesbeschluss über die Genehmigung der Reduktion der NKV und Ermächtigung des Bundesrates, die Anpassung der NKV zu notifizieren;

-

Beschluss des Bundesrates vom 31. Mai 2024 über die Verlängerung der Teilnahme an den aktuellen NKV ab 1. Januar 2026 für weitere 5 Jahre;

-

Beschluss des Bundesrates vom 31. Mai 2024 über die Erneuerung der BKV für den Zeitraum vom 1. Januar 2025 bis zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der 16. GRQ bzw. für höchstens drei weitere Jahre.

Auswirkungen

Die Beiträge der Schweiz an die IWF-Mittel werden durch die SNB geleistet. Einerseits wird die SNB gestützt auf Artikel 3 Absatz 2 des Bundesgesetzes über die Mitwirkung der Schweiz an den Institutionen von Bretton Woods mit der Erbringung der mit der Quoteneinzahlung verbundenen finanziellen Leistungen beauftragt. Die SNB stellt die Finanzierung sicher und vereinnahmt allfällige Rückzahlungen, Zinsen und Entschädigungen. Andererseits gewährt die SNB gestützt auf den Bundesbeschluss über die Genehmigung des Beitritts der Schweiz zu den geänderten Neuen Kreditvereinbarungen des Internationalen Währungsfonds eventuelle Darlehen an die NKV.

Bei Beanspruchung der Quote bzw. allfälliger NKV-Mittel wird der ausstehende Betrag marktgerecht verzinst. Die Mittel werden unmittelbar und ausschliesslich dem IWF zur Verfügung gestellt und nicht den einzelnen Mitgliedsländern. Das Ausfallrisiko ist dementsprechend als sehr gering einzustufen und wird von der SNB getragen. Zudem können die durch den IWF beanspruchten Mittel im Bedarfsfall von der SNB jederzeit und unverzüglich zurückgefordert werden.

Mit der Quotenerhöhung beim Inkrafttreten der 16. GRQ erlischt schliesslich die BKV, also die Kreditlinie über 3662 Millionen Franken, welche die SNB dem IWF gewährt und die vom Bund garantiert wird.

Auswirkungen auf den Bund und die SNB

Die Forderungen der SNB gegenüber dem IWF werden in der Bilanz der SNB aus-gewiesen. Die vom IWF nicht beanspruchte Kreditlimite wird als unwiderrufliche Zusage unter den Ausserbilanzgeschäften der Nationalbank ausgewiesen (Anhang der Jahresrechnung).

Die Forderungen aus Quotenanteilen werden nicht vom Bund garantiert, sodass diesem weder aus der bestehenden Quote noch aus deren Erhöhung finanzielle Verpflichtungen erwachsen. Die Forderungen der SNB aus den NKV werden vom Bund ebenfalls nicht garantiert, womit deren Reduktion keine Auswirkungen auf die finanziellen Verpflichtungen des Bundes hat. Die Forderungen der SNB aus den BKV hingegen werden vom Bund garantiert. Mit deren Erlöschen fallen auch die Mittel weg, die im Bedarfsfall vom Bund garantiert werden müssten. Insgesamt hat die Vorlage eine Verschiebung der - als sehr gering eingeschätzten - finanziellen Risiken vom Bund hin zur SNB zur Folge.

Die Anpassung der Ressourcen des IWF im Rahmen der 16. GRQ stellt im Vergleich zur bisherigen Teilnahme keinen administrativen Mehraufwand dar und hat daher keine personellen Auswirkungen.

Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden

Die Gewährung der Garantie hat keine Auswirkungen auf die Kantone und Gemein-den.

Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

Für die dynamische und im Handel und an den Finanzmärkten international stark verflochtene Volkswirtschaft der Schweiz ist ein stabiles, gut funktionierendes und entwickeltes globales Währungs- und Finanzsystem essenziell. Der IWF ermöglicht es, Zahlungsbilanzengpässe seiner Mitgliedsländer zu verringern, und trägt somit zur Stabilität und Resilienz der Weltwirtschaft bei. Die Kreditvergabe über IWF-Programme zielt darauf ab, die wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen von Krisen in Schwellenländern und in ärmeren Ländern zu mildern. Damit wird das globale Umfeld auch für die Schweizer Wirtschaft weniger volatil und berechenbarer.

Die Teilnahme der Schweiz an der 16. GRQ ergibt sich aus ihrer IWF-Mitgliedschaft und bestätigt ihre Stellung im internationalen Finanzsystem. So kann sie ihre Position zu wirtschafts- und finanzpolitischen Fragen in den internationalen Gremien weiterhin glaubhaft und wirksam einbringen. Als global stark integrierte, dynamische Volkswirtschaft hat die Schweiz ein besonderes Interesse am Erhalt von regelbasierten multilateralen Rahmenbedingungen für ein offenes und resilientes globales Finanz- und Wirtschaftssystem.

Auswirkungen auf die Gesellschaft

Mit ihrem Engagement in der internationalen Zusammenarbeit zur Unterstützung einer tragfähigen Weltwirtschaftsordnung und eines stabilen Zahlungs- und Währungssystems nimmt die Schweiz ihre Verantwortung als auf offene Handelsbeziehungen angewiesene Volkswirtschaft und als bedeutender Finanzplatz wahr. Der IWF stellt ein Kernelement der internationalen Finanzarchitektur und des globalen finanziellen Sicherheitsnetzes dar. Durch seine Beratungs- und Überwachungstätigkeit trägt der IWF massgeblich zur Krisenprävention bei. Auch unmittelbare soziale Auswirkungen von Krisen, insbesondere in ärmeren Ländern, können durch die Kreditvergabe des IWF abgemildert werden.

Auswirkungen auf die Umwelt

In seinen Kernarbeiten zu Geld-, Währungs-, Haushalts- und Finanzmarktpolitik hat der IWF in den letzten Jahren zunehmend auch klimarelevante Fragestellungen aufgenommen und entsprechende Kompetenzen aufgebaut. Die Festigung der IWF-Mittel dient auch der Kreditvergabe, bei welcher vermehrt Klimaaspekte berücksichtigt werden, auch durch spezifische, die IWF-Kreditvergabe ergänzende Instrumente («Resilience and Sustainability Facility», RSF).

Rechtliche Aspekte

Verfassungs- und Gesetzmässigkeit

Der Bundesbeschluss stützt sich auf Artikel 54 Absatz 1 und Artikel 166 Absatz 2 der Bundesverfassung (BV) ¹2 . Gemäss Artikel 2 Absatz 3 des Bundesgesetzes über die Mitwirkung der Schweiz an den Institutionen von Bretton Woods bedarf die Teilnahme an der Kapitalerhöhung des IWF der Genehmigung durch die Bundesversammlung. Mit der Umsetzung der 16. GRQ wird die IWF-Quote der Schweiz um 50 Prozent erhöht, weshalb die Zustimmung des Parlaments erforderlich ist. Dazu kommt die - materiell bedeutsame - Reduktion des NKV-Beitrags.

Die Mitwirkung der SNB bei der internationalen Währungskooperation und damit auch bei der vorliegenden Quotenerhöhung richtet sich gemäss Artikel 5 Absatz 3 des Nationalbankgesetzes vom 3. Oktober 2003 ¹3 nach der entsprechenden Bundesgesetzgebung. Für die Teilnahme der SNB an den NKV sind Artikel 1 Absätze 3 und 4 des Bundesbeschlusses über die Genehmigung des Beitritts der Schweiz zu den geänderten Neuen Kreditvereinbarungen des Internationalen Währungsfonds vom 10. September 2020 sowie Artikel 3 Absatz 2 und die Artikel 4 und 5 des Bundesgesetzes über die Mitwirkung der Schweiz an den Institutionen von Bretton Woods massgebend. Damit ist der Bundesrat dafür zuständig, den Beitritt zu den NKV und im Einvernehmen mit der SNB die Zustimmung zu späteren Laufzeitverlängerungen zu erklären.

Die Quotenanpassung hat eine signifikante Erhöhung der schweizerischen IWF-Quote zur Folge. Da es sich bei der vorliegenden Quotenanpassung um ein Gesamtpaket handelt, d. h. die für die Quotenüberprüfung und für die NKV erforderlichen Anpassungen nicht separat, sondern in einer einzigen Resolution gutgeheissen wurden, werden diese Anpassungen auch der Bundesversammlung in einem gemeinsamen Bundesbeschluss zur Genehmigung unterbreitet.

Der Bundesbeschluss über die Genehmigung der Anpassung der Ressourcen des Internationalen Währungsfonds im Rahmen der 16. Allgemeinen Quotenüberprüfung untersteht nicht dem Referendum. Die zu genehmigende staatsvertragliche Regelung fällt unter keinen der Fälle nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d BV.

¹2 SR 101

¹3 SR 951.11

Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz

Die Schweiz trat 1992 den Institutionen von Bretton Woods bei. ¹4 Die Teilnahme der Schweiz an der 16. GRQ ergibt sich aus den Rechten und Pflichten der Mitgliedschaft der Schweiz beim IWF. Die Genehmigung der Resolution 79-1 vom 15. Dezember 2023 zur Umsetzung der 16. GRQ steht im Einklang mit den Verpflichtungen, welche die Schweiz in diesem Rahmen eingegangen ist. Ihre Mitwirkung an den NKV steht ebenfalls im Einklang mit diesen Verpflichtungen.

¹4 Bundesgesetz vom 4. Oktober 1991 über die Mitwirkung der Schweiz an den Institutionen von Bretton Woods ( SR 979.1 ); Übereinkommen vom 22. Juli 1944 über den Internationalen Währungsfonds ( SR 0.979.1 ); Abkommen vom 22. Juli 1944 über die Internationale Bank für Wiederaufbau und Entwicklung ( SR 0.979.2 ).

Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Mit der Vorlage werden weder neue Subventionsbestimmungen (die Ausgaben über einem der Schwellenwerte nach sich ziehen) geschaffen noch neue Verpflichtungskredite oder Zahlungsrahmen (mit Ausgaben über einem der Schwellenwerte) beschlossen. Die Vorlage ist somit nicht der Ausgabenbremse unterstellt.

Abkürzungsverzeichnis

Tabelle vergrössern

open_with

Anhang 1

Beiträge an Neue Kreditvereinbarungen (NKV/NAB)

Tabelle vergrössern

open_with

Anhang 2

Beiträge bilaterale Kreditlinien (BKV/BBA)

Tabelle vergrössern

open_with

Anhang 3

Vorgeschlagene Quoten

Tabelle vergrössern

open_with

Bundesrecht

Botschaft zur Genehmigung der Anpassung der Ressourcen des Internationalen Währungsfonds im Rahmen der 16. Allgemeinen Quotenüberprüfung